Coronavirus et banque: évaluer les options politiques pour éviter une crise financière – Euro 2020

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Coronavirus et banque: évaluer les options politiques pour éviter une crise financière

Arnoud Boot, Elena Carletti, Hans-Helmut Kotz, Jan Pieter Krahnen, Loriana Pelizzon, Marti Subrahmanyam 25 janvier 2021

La pandémie de Covid-19 laissera de profondes cicatrices à travers le monde, en particulier dans la zone euro. Étant donné que la santé des systèmes bancaires est inextricablement liée à la performance des économies sous-jacentes, les prêts improductifs (NPL) des banques sont un problème important. Quelles sont les options politiques pour protéger l'intégrité et la fonctionnalité du système bancaire? Et quels sont les critères définissant la réponse souhaitée? Cette colonne abordera ces questions dans le contexte de l'UE.

Ce qui rend l’identification d’une réponse politique appropriée particulièrement difficile, c’est la forte dépendance à l’égard des banques et l’apparente «surbancarisation» en Europe (Pagano et al. 2014). Au niveau national, les marchés bancaires sont très concentrés et de nombreuses institutions sont considérées comme trop grandes pour faire faillite. La rentabilité structurellement faible des banques européennes rend cela encore plus préoccupant.

Les réponses politiques devraient prendre ces problèmes structurels en considération. En particulier, les mesures politiques ne devraient ni renforcer la dépendance substantielle à l'égard des banques, ni perpétuer une architecture de “ banque traditionnelle '' centrée sur la nation et sujette à une “ boucle funeste '' entre l'état budgétaire des gouvernements nationaux et l'état de la banque. système. La mesure dans laquelle les marchés financiers pourraient jouer un rôle plus important devrait également être considérée.

Dans cette chronique, nous discutons et évaluons une variété d'options politiques qui sont considérées dans le débat actuel sur la façon de traiter les problèmes potentiels du secteur bancaire européen, amplifiés par la crise du Covid-19.2 L'évaluation est basée sur un ensemble de critères qui, à notre avis, saisissent l'efficacité et la crédibilité d'une réponse politique appropriée.

Évaluation des options politiques

Nous distillons soigneusement les exigences auxquelles une réponse politique souhaitable devrait répondre à la lumière de deux objectifs de l'intervention politique: (i) la stabilité du système bancaire et (ii) la capacité du système bancaire à remplir son rôle important dans la société. Par la suite, nous appliquons les critères aux options politiques.

Critères d'évaluation

Nous définissons les cinq critères suivants:

1. Efficacité: Les objectifs globaux peuvent-ils être atteints? L'option résout-elle efficacement le problème actuel? Le modèle mis en œuvre fait-il une différence?

2. Faisabilité: L'option est-elle faisable au sens large? Nous considérons différentes dimensions concernant la faisabilité:

une. L'option est-elle faisable (par exemple, non rejetée purement et simplement par le processus législatif ou par les trésors concernés)?
b. Un mandat politique pour l'option est-il possible?
c. Les décideurs et les régulateurs sont-ils en mesure d'exécuter la politique?
ré. L'option est-elle viable au sens strict (c'est-à-dire pas trop complexe)?

3. Crédibilité de la politique: S'il est mis en place, peut-il être mis en œuvre au fil du temps?

une. Le problème de la «capture réglementaire» est-il résolu?
b. L’option est-elle résiliente au «problème du trop grand nombre d’échecs» de l’élaboration des politiques?
c. Le temps politique est-il cohérent, en ce sens que les incitations à se réajuster sont tenues à distance afin que la crédibilité ex post puisse être assurée?

4. Alignement avec les incitations des acteurs privés: L'intervention (publique) laisse-t-elle ex ante les bonnes incitations et les bonnes initiatives aux banques et aux entreprises? Cette question comprend les aspects suivants:

une. L’option empêche-t-elle la «zombification» des entreprises et / ou des banques?
b. L'arbitrage réglementaire peut-il être contenu?
c. L'option permet-elle aux initiatives privées de faire face aux problèmes actuels (par exemple, aucun affaiblissement des incitations à la restructuration)?
ré. Le flux de crédit vers les entreprises, en particulier les PME, est-il soutenu?

5. Impact structurel au niveau des banques: Ce critère évalue l'impact de la politique sur les défis à plus long terme du secteur bancaire. Les questions suivantes sont examinées:

une. L'option répond-elle au problème de surbancaire?
b. L'option limite-t-elle le pouvoir de marché des institutions établies?
c. Est-ce que cela favorise un renouveau positif du système financier?
ré. Renforce-t-il le rôle des marchés de capitaux en Europe?

Évaluation

Nous évaluons les différentes options selon les critères définis ci-dessus, donnant une évaluation basée sur une échelle à trois points: oui (vert), moyen (jaune) et non (rouge). Le tableau 1 résume les résultats de l'évaluation. Pour plus de détails, voir Boot et al. (2021).

Option zéro: recapitalisation privée

L'option de base pour améliorer la résilience d'une seule banque est de la faire renforcer sa base de capital. Cela permettrait à la banque de gérer elle-même les problèmes actuels (par exemple, lever des fonds propres et gérer les prêts improductifs). De telles initiatives du secteur privé semblent préférables, si les circonstances le permettent. Une banque privée recapitalisée prendrait le contrôle total de son propre destin et aurait les bonnes raisons de prendre des décisions commerciales appropriées. Comme l'indique le tableau 1, cette option est efficace: elle fournit les bonnes incitations aux acteurs privés et aurait le bon impact structurel au niveau des banques. La faisabilité peut être un problème, mais c'est une référence utile.

Option 1: Tolérance

L'abstention sur laquelle nous nous concentrons vise à donner aux banques une certaine marge de manœuvre pour répondre aux exigences réglementaires. Les autorités de contrôle bancaire ont souligné leur volonté d'accepter des violations temporaires des exigences de fonds propres réglementaires si le déficit était dû à un provisionnement lié à une pandémie. Les mesures prises comprennent la désactivation des suppléments pour les banques d'importance systémique, la réduction des pondérations de risque, l'exclusion des actifs lors du calcul du ratio de levier et la suspension temporaire des règles comptables nouvellement introduites (IFRS 9). Nous évaluons l'option 1 en supposant qu'il s'agit de la seule mesure prise par les autorités et interprétée au sens large (y compris, par exemple, l'assouplissement des règles comptables). Comme le montre le tableau 1, cette option est faisable, mais elle serait largement inefficace car elle ne contribue pas à la stabilité globale du système financier à moyen terme. La tolérance peut demander plus de patience, comme cela arrive souvent. Les institutions financières apprendront la leçon que des règles réglementaires strictes seront déformées chaque fois que les perspectives de risque seront suffisamment sombres. Cette option pourrait fournir des incitations perverses aux acteurs privés comme seule mesure. En particulier, cela pourrait entraîner la suspension d'éléments substantiels de l'union bancaire. Cela peut conduire à la zombification des banques et encourager la poursuite des prêts aux entreprises sclérosées. De plus, cette option n'aurait pas d'impact favorable sur le secteur bancaire.

Option 2: Recapitalisation via l'argent public

La recapitalisation par les gouvernements fait référence aux recapitalisations de précaution et obligatoires, comme le suggèrent Schularick et al. (2020). Pour les banques européennes, les auteurs estiment un déficit de capital compris entre 60 et 600 milliards d'euros, selon le scénario de la pandémie. L'acceptation d'une telle injection de fonds propres financée par l'État serait obligatoire, à condition de ne pas passer un test de résistance. Par conséquent, cette alternative pourrait s'appuyer sur l'option de base discutée précédemment si la recapitalisation via l'argent privé ne peut pas être réalisée. Comme indiqué dans le tableau 1, cette option est efficace et crédible, mais elle serait difficile à mettre en œuvre car elle rencontre des résistances car elle implique des fonds publics. De plus, cette option pourrait perpétuer le surbancaire. Pour contenir ce risque, il est essentiel de fixer des conditions fortes à l'apport public de capitaux.

Option 3: réduction des risques via la vente d'actifs

Au cas où une banque ne souhaite pas ou ne peut pas lever de nouveaux fonds propres, elle peut chercher à améliorer son ratio de capitalisation en vendant des actifs ou, plus généralement, en «réduisant les risques». Cela peut conduire à des ventes de feu, produisant un risque systémique. Comme le montre le tableau 1, cette option est faisable et aurait un impact structurel sur le système bancaire, mais elle n'est pas efficace car l'option pourrait impliquer des ventes incendiaires et menacer la stabilité financière au sens large. De plus, les banques seraient fortement incitées à réduire substantiellement les prêts. Cette option n'est pas crédible car elle peut contribuer au risque systémique dans l'économie, qui, à son tour, peut rendre les sauvetages ultérieurs plus, plutôt que moins, probables. En termes d'alignement sur les incitations privées, cette option limiterait la zombification et contiendrait l'aléa moral.

Option 4: Séparation des actifs grâce à un modèle de bad bank individuel au niveau national

Les «mauvaises banques» – également appelées sociétés de gestion d’actifs – ont été utilisées dans le passé pour résoudre des calamités dans le secteur bancaire. La Suède au début des années 90 en est un exemple intéressant. Une mauvaise banque a généralement besoin d'un soutien substantiel de la part du gouvernement, car des pertes seront réalisées. La création d'une mauvaise banque a tendance à susciter des défis liés à la nature des actifs transférés. Quel est le juste prix d'un prêt particulier? Comment les décideurs peuvent-ils garantir que les informations privées détenues par la banque sont partagées avec la direction de la mauvaise banque? Comment la mauvaise banque peut-elle gérer de manière optimale les actifs et maximiser le recouvrement? Dans notre évaluation, nous supposons qu'il existe des incitations claires à maximiser la valeur du rétablissement. Comme indiqué dans le tableau 1, cette option serait efficace et fournirait les bonnes incitations si la mauvaise banque est gérée et encouragée de la bonne manière. Le risque d'aléa moral est limité, mais il existe toujours des risques concernant les champions nationaux. Cependant, en termes de faisabilité, cette option est complexe. L'impact structurel sur le secteur bancaire est limité si des champions bancaires nationaux sont préservés ou créés.

Option 5: séparation des actifs grâce à un modèle de bad bank à l'échelle de l'UE

Une variante de l'option 4 consiste à créer une bad bank à l'échelle de l'UE – le transfert irrévocable des prêts non performants par les banques à une société de gestion d'actifs supranationale. Le recouvrement de ces prêts sur l'ensemble du marché unique, comme indiqué dans le tableau 1, est efficace et pourrait être géré plus efficacement et objectivement que les véhicules nationaux. Cependant, la complexité substantielle compromet la faisabilité. De plus, la solution supranationale peut déclencher des préoccupations de «mutualisation». Cela étant dit, cela pourrait également encourager la création d'un marché pour les actifs en difficulté et, en fin de compte, contribuer au développement de l'union des marchés des capitaux (Beck 2017). Ce faisant, elle pourrait avoir un impact structurel favorable sur le système bancaire en Europe.

Option 6: plafonnement des pertes par restructuration / conversion de dette

Une approche différente pour lutter contre les NPL consiste à transférer partiellement le risque de défaut sur chaque prêt bancaire d'une banque à (généralement) une autorité publique. L'une des pistes est celle d'un régime d'assurance ciblé qui offre une couverture pour les pertes réalisées dépassant un seuil. Un autre moyen est un système dans lequel un organisme public refinance des prêts bancaires existants (lorsque ces nouveaux prêts ont un recours limité sur la banque concernée). Il convient de noter qu'il s'agit en fait d'une injection de capital par le gouvernement puisque la banque reçoit plus que la valeur en difficulté du prêt. Comme le montre le tableau 1, cette option serait efficace et, par rapport à l'option de la mauvaise banque, elle laisse les incitations plus alignées, préserve l'avantage informationnel des relations bancaires, mais pourrait avoir des incitations au recouvrement plus faibles. La faisabilité dépend en grande partie de la présence d’une «banque de développement» publique efficace ou d’une institution établie de la même manière. La crédibilité dépend non seulement de l'efficacité de la banque de développement, mais aussi de la force politique de faire face au problème du trop gros pour faire faillite et à l'aléa moral (voir l'option quatre). Les conséquences de la restructuration du régime sont partielles, car les prêts individuels sont au centre des préoccupations; le risque de préserver les champions nationaux existe toujours.

Tableau 1 Vue d'ensemble: évaluation basée sur des critères des options sélectionnées

Coronavirus et banque: évaluer les options politiques pour éviter une crise financière
 - Euro 2020

Conclusion

Dans cette chronique, nous avons mis en évidence et évalué plusieurs options politiques qui visent à améliorer la résilience des banques européennes. Les options politiques vont de l'abstention, de la recapitalisation publique, des ventes d'actifs / réduction des risques à la séparation des actifs (mauvaise banque au niveau national ou européen) et à la conversion de prêts par les banques d'État. Nous avons évalué chacun selon une liste de cinq critères qui devraient définir la réponse souhaitée: efficacité, faisabilité, crédibilité de la politique, alignement sur les incitations privées (atténuation du risque moral) et impact structurel sur le secteur bancaire. De toute évidence, aucun d'entre eux n'est une panacée et il y a des aspects positifs et négatifs pour tous.

Notre évaluation indique que la séparation des actifs et la conversion des prêts pourraient être cruciales pour la viabilité du système bancaire européen, car ces options dominent les trois autres (abstention, recapitalisation publique et réduction des risques). Parmi les options préférées, nous soulignons les avantages qu'une mauvaise banque à l'échelle de l'UE pourrait apporter (option 5). Un tel système à l'échelle de l'UE, qui collecte les NPL sur l'ensemble du marché unique, pourrait potentiellement fonctionner plus efficacement et pourrait être moins susceptible d'être capturé que les véhicules nationaux. À la baisse, les avantages informationnels intégrés dans les relations à long terme banque-entreprise pourraient être perdus. Cette perte d'information serait évitée dans un schéma de conversion de dette (option 6), et éventuellement aussi avec une bad bank nationale (option 4).

En ce qui concerne la faisabilité, la mauvaise banque nationale et / ou les options de conversion de la dette pourraient avoir un avantage mais avoir un inconvénient en ce qui concerne la crédibilité de la politique. Les autorités nationales pourraient encore se trouver «capturées» par les banques nationales.

Dans cette évaluation, nous n'avons pris aucune position sur la question de savoir si une injection de fonds publics est plus facile à réaliser au niveau national ou européen. Nous n'avons pas non plus attaché de valeur au transfert de risque au niveau européen avec la bad bank paneuropéenne. Elle pourrait améliorer la diversification des risques mais, à coup sûr, soulever des problèmes de mutualisation. Bien que nous ne fassions pas de recommandation spécifique, nous fournissons un cadre aux décideurs pour les guider dans leur prise de décision.

Remarque de l’auteur: une version étendue de cette colonne est disponible sous la forme Livre blanc SAFE n ° 79.

Références

Beck, T (2017), «Une société de gestion d'actifs pour la zone euro: il est temps de relancer une vieille idée», VoxEU.org, 24 avril.

Boot, A, E Carletti, H-H Kotz, J P Krahnen, L Pelizzon et M Subrahmanyam (2020), "Corona et stabilité financière 4.0: mise en place d'un fonds d'actions européennes contre la pandémie», VoxEU.org, 22 avril.

Boot, A, E Carletti, H-H Kotz, J Krahnen, L Pelizzon et M Subrahmanyam (2021), «Corona et banque – Une crise financière au ralenti? Une évaluation des options politiques », Livre blanc SAFE 79.

G30 (2020), «Reviving and Restructuring the Corporate Sector Post-Covid: Designing Public Policy Interventions», rapport du Groupe de travail sur la revitalisation du secteur des entreprises, G30, Washington DC.

Pagano, M, S Langfield, V Acharya, A Boot, M Brunnermeier, C Buch, M Hellwig, A Sapir et I van den Burg (2014), «Is Europe Overbanked?», Rapports du Comité scientifique consultatif 4.

Schularick, M, S Steffen et T H Tröger (2020), «Le capital bancaire et la reprise européenne après la crise du COVID-19», Livre blanc SAFE 69.

Notes de fin

1 Comme souligné dans un récent rapport du G30 (G30 2020) et nos travaux connexes (Boot et al.2020), il est également important de se concentrer sur la résilience du secteur des entreprises et contribue à limiter les pertes sur prêts imposées aux banques.