Des cadres budgétaires fondés sur des règles en difficulté – Euro 2020

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Endettement élevé, taux bas et événements extrêmes: des cadres budgétaires fondés sur des règles en difficulté

Niels Thygesen, Roel Beetsma, Massimo Bordignon, Xavier Debrun, Mateusz Szczurek, Martin Larch, Matthias Busse, Mateja Gabrijelcic, Laszlo Jankovics, Stefano Santacroce 08 mars 2021

Cette année conférence annuelle du comité budgétaire européen (EFB) a attiré plus de 300 décideurs politiques, universitaires et praticiens du monde entier. Le format virtuel de la réunion a permis une représentation beaucoup plus large d’institutions fiscales indépendantes (IFI) parmi les orateurs et le public. L'ambition est de fournir un forum supplémentaire permettant aux IFI de partager leurs points de vue sur l'évolution de la politique budgétaire et de stimuler un débat plus large avec la communauté des experts fiscaux.

Les discussions ont reflété les préoccupations de l'époque: les implications de la pandémie de Covid pour l'élaboration de la politique budgétaire, la viabilité des finances publiques et, plus largement, l'avenir du cadre budgétaire de l'UE. Reconnaissant l'impact profond de la crise sur l'économie et les finances publiques, Valdis Dombrovskis, vice-président exécutif de la Commission européenne, a ouvert la conférence en soulignant que bon nombre des questions à l'ordre du jour n'étaient pas entièrement nouvelles – une dette publique élevée combinée à une la croissance et l'inflation modérée avaient occupé les décideurs politiques bien avant le choc Covid-19. La crise a amplifié les problèmes existants, rendant leur résolution plus urgente.

Le débat a tourné autour de trois thèmes principaux particulièrement pertinents pour l'avenir du cadre budgétaire de l'UE: (1) les niveaux d'endettement élevés des États membres sortant de la crise; (2) la nécessité d'une planification budgétaire à moyen terme meilleure et plus stable; et (3) l'importance de la qualité des finances publiques.

Faire face à des niveaux élevés de dette publique

La crise de Covid a entraîné une augmentation soudaine de la dette publique, ne faisant qu'ajouter aux ratios dette / PIB déjà élevés avant la pandémie dans de nombreux États membres de l'UE (voir la figure 1). À la sortie de la crise financière mondiale (GFC) il y a plus de dix ans, les gouvernements devaient revenir à des niveaux d'endettement inférieurs. Certains États membres ont réussi, d'autres beaucoup moins, voire pas du tout. Divers facteurs étaient en jeu, tels qu'une faible croissance économique et des problèmes d'économie politique non résolus, qui empêchaient les gouvernements de profiter de la bonne conjoncture pour (re) créer des tampons budgétaires (European Fiscal Board 2020).

Figure 1 Ratios dette publique / PIB dans l'UE

Des cadres budgétaires fondés sur des règles en difficulté - Euro 2020

La source: Commission européenne

Naturellement, tous les regards sont et devraient actuellement être tournés vers un rétablissement rapide. Ce point a été souligné par tous les orateurs principaux de la conférence. Dans le même temps, les prévisions prévoient que les taux d'endettement plafonneront dans les années à venir et diminueront progressivement avec le temps. Cela peut être une erreur répétée. En effet, l'exactitude des prévisions budgétaires des institutions internationales n'est pas encourageante. L'analyse de Jonathan D. Ostry (FMI) des prévisions de la dette publique à moyen terme dans plus de 170 économies révèle un biais d'optimisme clair et généralisé. Par exemple, après la GFC, les prévisions à cinq ans du ratio dette / PIB étaient en moyenne de 10% du PIB car les prévisionnistes s'attendaient à plusieurs reprises ou naïvement à une baisse régulière à moyen terme. L'optimisme excessif tend également à être d'autant plus important que la dette initiale est élevée.

Cela n'augure rien de bon pour les projections actuelles de la dette. Les erreurs de prévision peuvent s'avérer encore plus extrêmes, si l'on regarde l'expérience du Japon, où, comme l'a souligné Junji Ueda (ministère des Finances, Japon), il a fallu plusieurs années avant la nouvelle, faible inflation et faible croissance l'environnement a été intériorisé dans les projections officielles.

Les IFI ont joué un rôle important pour contenir l'optimisme des prévisions gouvernementales en évaluant et en validant de manière critique les projections gouvernementales (Jonung et Larch 2006). Comme le montre Eddie Casey (Conseil budgétaire irlandais), les IFI de l'UE sont devenues d'importantes sources de prévisions budgétaires pour garantir des prévisions plus réalistes sous-tendant les budgets gouvernementaux. Outre l'analyse stochastique traditionnelle de la viabilité de la dette, les IFI produisent également une analyse déterministe sous la forme de différents «scénarios». Celles-ci sont particulièrement utiles dans les périodes très inhabituelles, lorsque les modèles passés des données ont peu de chances de se répéter. Les deux outils d'analyse ont des mérites et doivent être considérés comme des compléments, comme l'a souligné Claudia Braz (Banco de Portugal).

A titre d'exemple, Nicolas Carnot (Haut Conseil des finances publiques) a présenté trois scénarios stylisés de soutenabilité de la dette pour six États membres de la zone euro.

Figure 2 Trois scénarios de dette publique dans les pays de la zone euro

Des cadres budgétaires fondés sur des règles en difficulté - Euro 2020

Remarques: Les pays de la zone euro considérés sont la France, l'Allemagne, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas et l'Espagne. Scénario de «rattrapage»: retour à la trajectoire prépandémique du PIB potentiel); Scénario de «pertes limitées»: basé sur la même croissance potentielle du PIB qu’avant la crise; Scénario de «faiblesse persistante»: taux de croissance potentiel du PIB inférieur à l’avant-crise.
La source: Carnot et al. (2021)

Les différences marquées entre les scénarios soulignent la sensibilité des prévisions aux hypothèses sous-jacentes sur la croissance potentielle, en particulier lorsque les ratios dette / PIB sont élevés. Les scénarios vont d'une baisse progressive aux niveaux d'endettement d'avant la crise, à des ratios d'endettement en augmentation constante. En outre, la dette implicite liée aux demandes de pension préexistantes et les garanties importantes accordées pendant la pandémie menacent la viabilité de la dette sans être pleinement prises en compte. Charles Goodhart (professeur émérite, London School of Economics) a averti que les déficits liés à la pandémie ne sont qu'un échec par rapport aux coûts liés au vieillissement qui exerceront une pression croissante sur les finances publiques au cours des prochaines décennies. En fin de compte, toutes les prévisions indiquent de formidables défis à relever.

Construire les fondations grâce à des finances publiques de qualité

Ces dernières années, les taux d'intérêt extrêmement bas ont contenu les coûts des emprunts souverains malgré une forte augmentation des niveaux d'endettement, soutenant ainsi la viabilité de la dette – pour l'instant. Comme Isabel Schnabel, membre du directoire de la BCE, l'a noté dans son discours liminaire, la politique monétaire a été très accommodante tout au long de la dernière décennie et, face à la crise actuelle, a réagi rapidement avec de nouveaux outils politiques non conventionnels – en premier lieu le programme d'achat d'urgence en cas de pandémie (PEPP). Dans le même temps, contraintes par la borne inférieure zéro des taux directeurs nominaux, les autorités monétaires examinent également la politique budgétaire pour non conventionnel soutien à des fins de stabilisation. Dans ce contexte, Giancarlo Corsetti (Université de Cambridge) a fait valoir que l'indépendance ne devrait pas être utilisée comme un argument contre la complémentarité de la politique monétaire et budgétaire. Un dosage approprié des politiques et, partant, une coordination des instruments macroéconomiques a rarement été aussi décisif qu'aujourd'hui.

Alors que les marchés financiers s'attendent à ce que les taux d'intérêt réels restent bas pendant un certain temps, la BCE devra surveiller de près l'inflation, tandis que les gouvernements ne peuvent pas parier sur une continuation indéfinie des politiques actuelles. Par conséquent, alors que dans l'environnement actuel à taux bas, l'émission de titres de créance peut ressembler à un déjeuner gratuit pour les gouvernements, en réalité, il semble peu probable qu'elle se maintienne. Kenneth Rogoff (Université de Harvard) a suggéré que les économies avancées avaient peut-être «abandonné» le défaut pur et simple, mais a rappelé comment les périodes d'endettement élevé sont associées à une croissance économique plus faible et qu'un lourd fardeau de la dette peut réduire la flexibilité budgétaire lors de la prochaine crise.

Certes, les taux d'intérêt ont été dépassés par les taux de croissance dans l'histoire récente des économies avancées et les taux d'intérêt réels mondiaux ont diminué progressivement à long terme. Cependant, les taux d'intérêt actuellement extrêmement bas sont bien en deçà de toute tendance historique et rien ne garantit que le différentiel négatif de croissance des intérêts se maintiendra indéfiniment. À tout le moins, les gouvernements sont confrontés à une sensibilité accrue de la viabilité de la dette aux pics de taux d'intérêt ou aux ralentissements persistants de la croissance. Certains États membres de l'UE ont déjà souffert d'une faible croissance prolongée. L’une des tâches essentielles des gouvernements sera d’améliorer la croissance potentielle à la sortie de la crise afin d’atténuer la pression sur la consolidation pure et simple.

Dans ce contexte, la qualité des finances publiques est mise à l'honneur. Outre la perception efficace des impôts, une grande partie du débat s'est récemment concentrée sur la répartition des dépenses publiques. Le point crucial ici n'est pas nécessairement combien le gouvernement dépense, mais comment et pour quoi. Par extension, cela s'applique également aux dépenses financées par la dette. Comme l’a dit le commissaire Gentiloni dans son discours, il y a une «bonne» dette (pour la recherche, l’éducation, les infrastructures, les hôpitaux) et une «mauvaise» dette (pour les dépenses non productives). Cette logique est pertinente non seulement pour les mesures de soutien actuelles mais aussi dans la phase de consolidation éventuelle. Dans le passé, les gouvernements de l'UE avaient tendance à réduire de manière disproportionnée les investissements publics. L’EFB a appelé à plusieurs reprises à mettre davantage l’accent sur les dépenses publiques destinées à stimuler la croissance et proposé des moyens de les stimuler également par le biais du pacte de stabilité et de croissance (PSC) – au-delà de la «clause d’investissement» déjà existante, mais rarement utilisée.

Le mécanisme de relance et de résilience (FRR) est un nouvel instrument financier bienvenu pour stimuler l'investissement public. C'est une occasion unique de montrer la viabilité d'une telle facilité de l'UE, renforçant ainsi les arguments en faveur d'une capacité budgétaire centrale de la zone euro. Comme l'a souligné Thiess Büttner (Université Friedrich – Alexander Erlangen – Nürnberg), la distribution asymétrique des subventions du RRF soutient non seulement les États membres touchés de manière disproportionnée par la pandémie, mais accessoirement aussi ceux dont l'endettement est élevé. En outre, les paquets de réformes d'accompagnement qui doivent être décrits et approuvés dans les plans de relance et de résilience ont le potentiel d'améliorer structurellement la qualité des finances publiques. S'il est mis en œuvre avec succès, le FRR peut jouer un rôle important pour permettre aux États membres de sortir de leur dette; c'est une opportunité que l'Europe ne peut se permettre de manquer.

Au-delà de la prochaine année budgétaire

Une faiblesse préexistante dans le domaine budgétaire qui s'est aggravée au fil des ans est la planification budgétaire à moyen terme. Les perspectives à moyen terme étaient censées devenir plus importantes dans le PSC réformé, mais elles ont récemment perdu de leur importance (European Fiscal Board 2019a). L'accent notoire sur le court terme a été l'un des facteurs qui ont contribué à l'entrée de nombreux États membres dans la crise de Covid avec un espace budgétaire limité. Les IFI et l'EFB ont joué un rôle critique dans la mise en œuvre des règles budgétaires européennes et nationales dans la pratique. Lucía Rodríguez Muñoz (Autorité indépendante pour la responsabilité fiscale, Madrid) a présenté des preuves de l'écart de mise en œuvre, qui entrave une planification budgétaire efficace à moyen terme. Alors que la planification pour l'année suivante tend à fournir de bonnes indications sur les dépenses éventuellement réalisées, les plans des années extérieures sont «souvent plus ambitieux que contraignants». Les meilleures pratiques reposent souvent sur un engagement politique fort et, dans quelques cas, sur des objectifs budgétaires fixes, qui sont également contraignants pour les dernières années – par exemple, tout au long d'un cycle électoral. Les objectifs budgétaires devraient avoir des contreparties claires dans l'exécution budgétaire et devraient être faciles à communiquer, par exemple, jusqu'à des plafonds de croissance des dépenses à moyen terme. Gilles Mourre (Commission européenne, DG ECFIN) a noté que le passage à un ancrage de la dette et des règles de dépenses nettes est susceptible d'être propice au renforcement de la perspective à moyen terme du cadre budgétaire.

L'avenir du cadre budgétaire de l'UE

La Commission européenne relancera son examen de la gouvernance économique1 en 2021. Cela permet de remédier à certaines des faiblesses bien documentées du cadre budgétaire de l'UE (par exemple, le comité budgétaire européen 2019b). La crise a ajouté de l'urgence à l'examen.

L'impact de la pandémie double également sur la question de savoir comment concilier les niveaux d'endettement très élevés avec la règle actuelle de la dette. L'indice de référence de la dette nécessite un ajustement budgétaire vers le seuil de 60% du PIB avec une réduction de la distance au seuil d'un vingtième en moyenne sur une base annuelle. La contribution de Nicolas Carnot a montré que si l’endettement de référence était appliqué, cela exigerait un effort d’ajustement onéreux pour les pays ayant des taux d’endettement bien supérieurs à 100% et une faible croissance économique. Un examen pourrait introduire un rythme d'ajustement différencié (Thygesen et al.2020). Plusieurs orateurs se sont fait l'écho des appels lancés par l'EFB pour un cadre budgétaire combinant un ancrage de la dette et une règle opérationnelle unique (croissance des dépenses nettes). Un tel cadre serait moins complexe et plus facile à communiquer. Il continuerait à rechercher la viabilité à long terme des finances publiques, mais avec des variables budgétaires qui sont sous un contrôle plus direct du gouvernement (croissance des dépenses) et se traduisent par une meilleure conformité, à condition que leur application puisse être assurée. Il y a bien sûr de nombreux autres aspects du PSC qui pourraient être abordés dans l'examen. Lorenzo Bini Smaghi (Société Générale), par exemple, a fait allusion à l'asymétrie des règles budgétaires tandis que d'autres ont commenté le caractère procyclique observé de la politique budgétaire.

Dans l'ensemble, les attentes étaient élevées pour l'examen de la gouvernance économique, initialement lancé en février 2020 et mis en attente lorsque la pandémie de Covid a frappé l'UE. L'activation de la clause échappatoire générale du PSC offre une occasion unique de revenir à une politique budgétaire à part entière, fondée sur des règles, avec un cadre budgétaire plus simple, plus agile et plus résilient.

Les références

Carnot et coll. (2021), «Les perspectives de la dette publique dans l'UEM après Covid: un défi majeur pour le cadre budgétaire de l'UE», Réseau des IFI de l'UE, mars.

Comité budgétaire européen (2019a), Rapport annuel 2019, Bruxelles.

Comité budgétaire européen (2019b), Évaluation des règles budgétaires de l'UE en mettant l'accent sur les six et deux législations, Bruxelles.

Comité budgétaire européen (2020), Rapport annuel 2020, Bruxelles.

Jonung, L et M Larch (2006), «Améliorer la politique budgétaire dans l'UE: les arguments en faveur de prévisions indépendantes», Politique économique 21 (47): 492-534.

Thygesen, N, R Beetsma, M Bordignon, X Debrun, M Szczurek, M Larch, M Busse, M Gabrijelcic, E Orseau et S Santacroce (2020), "Réformer le cadre budgétaire de l'UE: le moment est venu», VoxEU.org, 26 octobre.

Notes de fin

1 https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/economic-governance-review_en