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L'architecture proposée pour le financement exceptionnel repose sur trois piliers:

  • La décision sur les ressources propres autorise le montant total de l'emprunt, à utiliser pour des dépenses exceptionnelles et pour des prêts aux États membres. Ces montants ne sont pas inscrits au budget de l'Union. Il organise également le remboursement des montants utilisés pour les dépenses du futur CFP. Le remboursement sera inscrit au budget de l'Union au cours de l'année au cours de laquelle il aura lieu (à partir de 2028, jusqu'en 2058).
  • L'instrument de récupération fondé sur l'article 122 du TFUE identifie des mesures de récupération et alloue les fonds empruntés à différents programmes de l'Union à cet effet.
  • Les programmes de l'Union reçoivent les ressources et fixent les règles de leur mise en œuvre.

La principale innovation, l'emprunt pour les dépenses, est conforme aux traités.

1) Dans les circonstances actuelles, l'emprunt est un moyen justifié d'atteindre les objectifs de l'Union

  • L'Union est autorisée à se doter des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs (Article 311, premier alinéa, TFUE). Une économie sociale de marché hautement compétitive, visant le plein emploi, la promotion de la cohésion économique, sociale et territoriale et de la solidarité entre les États membres est un objectif de l'Union (Article 3, paragraphe 3, TUE).
  • Les moyens financiers de l'Union proviennent principalement, mais pas exclusivement, de ressources propres (Article 311, deuxième alinéa, TFUE). Par conséquent, l'Union dispose d'une certaine latitude quant au choix des moyens nécessaires, pour autant qu'elle respecte les règles financières du traité.
  • Emprunter constitue un tel moyen. Dans les circonstances actuelles, c'est nécessaire. Pour faire face aux conséquences exceptionnelles de la crise, il faut des ressources importantes dans un court laps de temps, sans augmenter la dette nationale à court ou moyen terme.
  • L'emprunt crée un passif financier pour l'Union. Cependant, les opérations financières engageant la responsabilité de l'Union ne sont pas extraordinaires. Les traités n'interdisent pas à l'Union de prendre des responsabilités. L'Union prend déjà des responsabilités, par exemple de loans d'assistance financière aux États membres et aux pays tiers ou garanties budgétaires, inclus pour les opérations de marché (par exemple, le Fonds européen pour les investissements stratégiques). L'emprunt utilisé pour les dépenses de crise ne serait qu'un nouveau type d'opération de responsabilité.

2) L'emprunt doit respecter le principe de discipline budgétaire. Pour cette raison, des dispositions sont nécessaires dans la décision sur les ressources propres

  • Selon le principe de discipline budgétaire (L'article 310, paragraphe 4, TFUE), les actions de l'Union peuvent être financées dans les limites du cadre financier pluriannuel (CFP) et des ressources propres. Le traité oblige également les institutions de l'Union à veiller à ce que l'Union puisse s'acquitter de ses obligations financières envers les tiers (Article 323 TFUE).
  • Par conséquent, la responsabilité de l'emprunt n'est autorisée que si l'Union est en mesure de rembourser la dette, y compris les intérêts. Cela nécessite que le plafond des ressources propres soit suffisamment élevé pour garantir chaque année un espace financier suffisant couverture complète de la responsabilité de l'Union. Elle nécessite également un mécanisme garantissant disponibilité des ressources en toutes circonstances.
  • L'amendement proposé à la proposition de nouvelle décision relative aux ressources propres garantit que ces conditions préalables à la discipline budgétaire sont remplies:

o Une augmentation spécifique et temporaire des plafonds des ressources propres créera un espace budgétaire suffisant. Cet espace est disponible (i) pour les passifs éventuels des prêts aux États membres et (ii) pour le remboursement de la dette des fonds empruntés utilisés pour les programmes de dépenses à l'avenir (2028 à 2058);

o Une règle supplémentaire permettra à l'Union de faire appel à des ressources des États membres lorsque, pour une année donnée, les crédits autorisés inscrits au budget ne sont pas suffisants pour permettre à l'Union de respecter ses obligations résultant des emprunts.

  • La décision sur les ressources propres ira plus loin. Il déterminera le montant maximum pouvant être emprunté et fixera les paramètres de son remboursement, notamment la date de début de remboursement (2028) et la date de fin de remboursement (2058). Cela peut être fait dans le cadre de la décision sur les ressources propres pour les raisons suivantes:

o Ces provisions sont un corollaire de l'augmentation dédiée du plafond des ressources propres. L'ampleur et les modalités du remboursement délimitent les montants maximaux des recettes futures de ressources propres, qui seront nécessaires à cet effet. Ils peuvent donc être considérés comme faisant partie intégrante de la mise en place du système de ressources propres (Article 311, troisième alinéa, TFUE).

o Lors de la définition des montants des recettes nécessaires dans la décision relative aux ressources propres, il est normal que le législateur tienne compte des dépenses connexes. Par exemple. les rabais britanniques ont été calculés en fonction des dépenses totales allouées en faveur du Royaume-Uni.

o En outre, la décision sur les ressources propres est quasi constitutionnel la nature. Il n'entre en vigueur qu'après approbation par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles nationales. L'autorisation de l'emprunt devra être approuvée par tous les États membres et, selon les procédures nationales, par leurs parlements nationaux. Cela garantit la légitimité démocratique nécessaire de cette proposition innovante nécessaire pour atteindre les objectifs de l’Union.

o Dans le même temps, l'approbation par tous les États membres constituera un engagement clair à assumer la responsabilité de l'emprunteur

3) Affectation des fonds aux programmes de dépenses de l'Union, article 122 TFUE

L'article 122 TFUE permet des dérogations ciblées aux règles standard dans des situations de crise exceptionnelles. Sur cette base, l'instrument de recouvrement prévoira le financement, par référence à l'autorisation d'emprunt accordée par la décision sur les ressources propres, et affectera ces fonds aux différents programmes de dépenses, en tant que «recettes affectées externes», pour le fins de rétablissement et de résilience. (Article 21, paragraphe 5, règlement financier)

Les fonds empruntés resteront en sus du budget annuel. Ils ne feront pas partie du CFP et de la procédure budgétaire annuelle.

Une telle manière de procéder pour des montants importants s'écarte de la pratique standard pour l'établissement du budget et du financement de l'Union (point 1, exigence de financement principal des politiques de l'Union sur ressources propres). Elle se justifie comme une solution temporaire et exceptionnelle dans le contexte de la crise actuelle.

Q&R:

Le mécanisme est-il compatible avec le principe de l'équilibre budgétaire?

Le principe de l'équilibre budgétaire (Article 310, paragraphes 1 et 3rd alinéa, TFUE) requiert un équilibre entre les recettes et les dépenses du budget annuel. Les fonds empruntés sont exceptionnels et des montants ponctuels venant s'ajouter au budget annuel en tant que recettes affectées externes (pour la partie dépenses), ils ne font partie ni des recettes ni des dépenses du budget annuel.

L'emprunt ne signifie pas que l'Union engage des dépenses déficitaires d'une manière comparable à celle d'un État membre. Le déficit budgétaire survenant dans les budgets des États membres dépend des revenus futurs provenant des recettes (impôts), que l'État membre peut imposer en tant que souverain.

L'Union n'a pas cette option. Il doit s'appuyer sur les ressources propres préalablement autorisées dans la décision sur les ressources propres et ne peut agir que dans ces limites, conformément au principe de discipline budgétaire. L'emprunt constituera une opération respectant ces contraintes car la décision sur les ressources propres garantira déjà les moyens financiers nécessaires au remboursement. En substance, les États membres conviennent de mettre des ressources financières à la disposition de l'Union, mais, ayant un espace budgétaire immédiatement disponible limité, «reportent» ou «retardent» la mise à disposition. L'espace budgétaire ainsi créé permettra à l'Union de s'engager dans des opération d'emprunt unique, permettant l'adoption immédiate des mesures de redressement.

Pourquoi avons-nous besoin d'un instrument de récupération fondé sur l'article 122 du TFUE? Pourquoi les ressources ne pourraient-elles pas passer directement de la décision de ressources propres aux programmes de dépenses?

  • L'instrument de relance est basé sur l'article 122 du TFUE, qui autorise des mesures extraordinaires dans des situations de crise en tant qu'expression de solidarité entre les États membres.
  • Le recours à cette base juridique est nécessaire pour déroger aux règles standard du traité, qui ne permettraient pas le financement de montants aussi importants en plus du budget de l'Union et en dehors de la procédure budgétaire annuelle. Cela ne se justifie que dans les circonstances de la crise actuelle.

Les fonds empruntés peuvent-ils être considérés comme des «recettes affectées externes» prévues par l'instrument de recouvrement conformément à l'article 122 du TFUE, alors que la capacité d'emprunter et le remboursement de l'emprunt sont intégrés dans la décision relative aux ressources propres?

  • L'emprunt et l'utilisation des fonds comportent trois étapes:

o Autorisation d'emprunter, y compris la détermination du montant maximum;

o Réception des fonds empruntés et leur affectation à des postes de dépenses particuliers;

o Remboursement futur de l'emprunt, y compris la détermination de la date de fin.

  • La décision sur les ressources propres fournit la base juridique des première et troisième étapes, tandis que l'instrument de récupération constitue la base juridique de la deuxième étape, conformément à l'article 21, paragraphe 5, du règlement financier.
  • Cette architecture est le résultat d'un choix politique, tout en respectant les contraintes légales.
  • Il est légalement possible de déterminer le montant maximal de responsabilité dans la décision sur les ressources propres. L’article 311, paragraphe 3, du TFUE a deux fonctions, étroitement liées: il détermine les recettes attribuées à l’Union et contient l’engagement des États membres de fournir ces recettes. La détermination du montant global des fonds pouvant être empruntés et des modalités de remboursement offre une sécurité juridique concernant les recettes dont l'Union aura besoin à l'avenir et les obligations des États membres de les prévoir.
  • Toutefois, les fonds empruntés ne constitueront pas des ressources propres mais une nouvelle catégorie d '«autres recettes» (Article 311, paragraphe 2, TFUE). Ces recettes s'ajoutent au budget de l'Union et sont destinées à financer des dépenses particulières.
  • Concernant la deuxième étape mentionnée ci-dessus, l'article 122 TFUE constitue la base juridique appropriée pour recevoir les fonds empruntés et les affecter à des postes de dépenses particuliers. Le choix de la base juridique d'un acte de l'Union doit être fondé sur des facteurs objectifs susceptibles de recours juridictionnel et qui incluent notamment le but et le contenu de la mesure. Dans le cas présent, le contenu est la fourniture d'un financement supplémentaire par dérogation à certaines règles; l'objectif est la reprise et la résilience de l'Union dans une situation de crise sans précédent.
  • Pour conclure, les trois étapes mentionnées ci-dessus sont liées entre elles, mais compte tenu des contraintes politiques et juridiques, elles peuvent être réglementées dans deux actes juridiques distincts fondés sur des bases juridiques différentes.

La décision sur les ressources propres est un acte établissant les recettes de l'Union, les ressources propres. Comment peut-il constituer la base légale des dépenses (remboursement de l'emprunt)?

L'article 310, paragraphe 3, TFUE prévoit que «l'exécution des dépenses inscrites au budget nécessite l'adoption préalable d'un acte juridiquement contraignant de l'Union fournissant une base juridique à son action et à l'exécution des dépenses correspondantes conformément au règlement (financier)". La décision relative aux ressources propres est un «acte juridiquement contraignant de l'Union» au sens de l'article 2, paragraphe 4, du règlement financier. Tant qu'il peut valablement autoriser l'emprunt et son remboursement (voir question précédente), la conséquence nécessaire est qu'il constituera un acte de base pour les dépenses intrinsèquement liées à l'emprunt, c'est-à-dire les tranches de l'emprunt. Par conséquent, cet aspect appartient au «système de ressources propres de l'Union» (article 311, paragraphe 3, TFUE).

Les montants empruntés constituent-ils des ressources propres?

Non:

  • Les montants constituent un renforcement supplémentaire ponctuel des actions de l'Union, en tant que «autres recettes» expressément prévu par l'article 311, paragraphe 2, TFUE. Les ressources propres sont des revenus réguliers de l'Union.
  • Les montants doivent être remboursés par l'Union, tandis que les ressources propres sont un produit final qui n'est pas remboursé.

L'emprunt peut être autorisé sur la base du troisième alinéa de l'article 311 TFUE. La détermination du passif maximal de l’Union et les modalités de remboursement sont intrinsèquement liées à la détermination des plafonds de ressources propres supplémentaires.