La réponse de l'UE à la crise des coronavirus: comment en avoir plus pour son argent – Championnat d’Europe de Football 2020

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Le principe de subsidiarité implique que l'UE fasse ce que les pays membres ne peuvent pas faire par eux-mêmes. Dans le contexte de la crise actuelle, cela implique d'émettre de la dette à très long terme. Cette colonne fait valoir que cela pourrait être réalisé en dotant le nouveau Fonds de relance de l'UE de véritables sources de revenus de l'UE. Fournir à l'UE des recettes provenant de ses propres assiettes fiscales améliorerait également la qualité des dépenses de l'UE et pourrait ouvrir la voie à la création d'une capacité fiscale dans la zone euro.

Lors de la conception des réponses de l'UE à la crise des coronavirus, la Commission européenne et les décideurs européens devraient être guidés par le principe de subsidiarité. Une action doit être menée au niveau de l'UE «si et dans la mesure où les objectifs de l'action proposée ne peuvent pas être suffisamment atteints par les États membres… mais peuvent plutôt, en raison de l'ampleur ou des effets de l'action proposée, Au niveau de l'Union ».

Jusqu'à présent, très peu pour le mâle

Ce critère implique qu'une fraction importante des 540 milliards d'euros déjà engagés par l'UE n'est que d'une utilité limitée.

  • Les 240 milliards d'euros de la nouvelle ligne de crédit ESM sont limités à une échéance d'au plus 10 ans, et les prêts ESM sont seniors. Mais même les États membres les plus faibles peuvent déjà émettre de la dette à cette échéance, et il est peu probable que cela change pendant que le programme d’achat d’urgence en cas de pandémie (PEPP) de la BCE se poursuit. Un prêt senior à un taux d'intérêt inférieur à celui du marché augmenterait le coût d'émission de la dette nationale subordonnée expirant aux mêmes dates. Selon le théorème de Modigliani-Miller, le coût moyen du passif national total ne serait pas beaucoup affecté (voir également Corsetti et Erce 2020). Si un autre avantage potentiel des prêts du MES est d'ouvrir la porte aux opérations monétaires fermes (OMT) par la BCE, cela pourrait être réalisé sans engager toutes ces ressources.
  • 100 milliards d'euros supplémentaires sont mis à disposition via le mécanisme SURE (sur une garantie supplémentaire de 25 milliards d'euros par les États membres) sous forme de prêts destinés à soutenir les allocations de chômage. La maturité de ces prêts est encore inconnue, mais il est également peu probable qu'elle dépasse 10 ans. Ici, le décaissement sera basé sur les besoins, et donc il y aura un certain partage des risques. Mais il sera très limité, car le choc est symétrique et tous les pays de l'UE seront touchés par une grave récession en 2020, allant de moins 6,5% à moins 9,7% selon les prévisions économiques du printemps 2020 de la Commission européenne (voir aussi Boone et al.2020)

Et le Fonds de relance?

À la lumière de cela, il est important que le nouveau Fonds de relance soit conçu de manière à réaliser quelque chose que les États membres ne peuvent pas déjà faire par eux-mêmes. Outre sa taille et les critères de décaissement, qui seront le résultat de négociations politiques, deux autres aspects seront essentiels:

  • L'échéance des obligations qui en découlent pour les États membres. Permettre aux États membres d'emprunter à très longue échéance (plus longtemps qu'ils ne peuvent actuellement le faire seuls) pourrait être utile, malgré l'ancienneté, car cela réduit le risque de crise de financement lorsque la dette est reconduite. Comme l'ont soutenu Giavazzi et Tabellini (2020), d'un point de vue économique, l'instrument de dette idéal dans les circonstances actuelles serait une perpétuité. Des prêts supplémentaires aux États membres à la même échéance à laquelle ils peuvent déjà emprunter auraient une valeur très limitée.
  • Le Fonds de relance sera-t-il une première (quoique petite) étape vers la correction des fragilités de la zone euro? La monnaie unique n'est pas soutenue par une capacité budgétaire et ses fondements juridiques empêchent une coordination explicite des politiques monétaire et budgétaire en temps de crise. En outre, l'absence d'un actif commun sûr rend les unions des banques et des marchés de capitaux incomplètes. Le Fonds de relance offre la possibilité de commencer à remédier à ces fragilités.

Étant donné que l'UE n'a pas de capacité budgétaire indépendante, la Commission travaille sur l'idée que le Fonds de relance émet une dette adossée à des ressources engagées par les États membres pour le budget de l'UE 2021-2027, en excédent des dépenses prévues pour la même période. Cela soulève le problème de l'inadéquation entre le calendrier des ressources engagées, les sept prochaines années, et la nécessité d'émettre une dette à long terme. Si le Fonds de relance ne peut pas emprunter directement à très longue échéance, l'UE devra choisir entre deux alternatives désagréables: soit (i) s'engager dans la transformation des échéances, prêter aux États membres à une échéance plus longue que celle qu'elle emprunte sur les marchés , se soumettant ainsi à un risque potentiel de taux d'intérêt; ou bien (ii) prêter à la même échéance ses propres engagements, avec peu ou pas d'avantages pour les États membres.

Un pas vers l'achèvement de l'UEM

Le problème de savoir comment permettre au Fonds de recouvrement d'emprunter à longue échéance pourrait être réduit si le financement du budget de l'UE était basé sur des recettes fiscales véritablement propres de l'UE, comme le proposait le groupe Spinelli (2020). Une proposition similaire a été faite par Garicano (2020). À l’heure actuelle, les ressources propres de l’UE se composent en grande partie de transferts des États membres. Le remplacement de ces transferts par des recettes provenant de l'assiette fiscale de l'UE réduirait l'incertitude entourant le cycle de négociation de sept ans sur le budget de l'UE. Si les recettes provenant des assiettes fiscales propres de l'UE étaient engagées par les États membres pendant plus de sept ans et affectées au service de la dette de l'UE, le Fonds de recouvrement pourrait facilement emprunter à des échéances très longues. Les propositions raisonnables sur les assiettes fiscales à déléguer au niveau de l'UE abondent (par exemple, groupe de haut niveau sur les ressources propres, 2016). Dans des circonstances normales, ces taxes de l'UE seraient utilisées pour financer le budget de l'UE; mais dans des cas exceptionnels, comme la crise actuelle, ils pourraient être utilisés pour soutenir le problème de la dette à long terme de l'UE. Au fil du temps, l'UE pourrait être autorisée à fixer les taux d'imposition sur les assiettes fiscales déconcentrées. Bien entendu, cette dernière étape nécessiterait des étapes supplémentaires et beaucoup plus importantes vers l'intégration politique, notamment en donnant au Parlement européen une voix plus forte sur le budget de l'UE.

Le financement du budget de l'UE au moyen de recettes fiscales véritablement propres aurait d'autres avantages. Par exemple, cela affaiblirait les incitations actuelles des gouvernements nationaux à réclamer «leur argent». La raison en est que les taxes de l'UE se redistribueraient au sein des États membres, peut-être beaucoup plus qu'entre les États, permettant la formation de coalitions politiques transfrontalières. Cela pourrait faciliter le financement de biens publics véritablement européens, qui sont actuellement insuffisamment fournis, et éventuellement réduire les dépenses de l'UE qui sont principalement redistribuées entre les États membres.

Un pas dans cette direction serait également un pas vers la correction du caractère incomplet de la zone euro. Il est bien entendu qu'une fragilité essentielle de la politique monétaire commune est qu'elle ne dispose pas d'une solide capacité budgétaire commune. La récente décision de la Cour constitutionnelle allemande, bien que discutable à bien des égards (par exemple Poiares Maduro 2020), indique clairement que les États membres ne peuvent pas continuer à déléguer toute la gestion de la politique macroéconomique à la BCE. La zone euro n'est pas équipée pour faire face à de grandes crises. L'expérience montre également que l'on ne peut pas compter sur la coordination des politiques budgétaires nationales pour fournir les stimulants nécessaires. Le free-riding, le manque d'espace budgétaire de certains États membres et d'autres distorsions politiques nationales conduisent généralement à des réponses nationales tardives et sous-optimales (Blanchard et al.2020). Le renforcement d'une capacité budgétaire au niveau de l'UE pourrait se faire relativement rapidement et fournirait un moyen de résoudre ces difficultés à l'avenir. L'émission d'une dette véritablement européenne, adossée à de véritables ressources fiscales propres à l'UE, créerait également un actif sûr commun et permettrait une coordination plus efficace et transparente entre la politique monétaire et budgétaire en temps de crise.

Un problème potentiel lié à l'utilisation du budget de l'UE pour fournir une base budgétaire pour la zone euro est que tous les États membres n'ont pas adopté la monnaie commune. Le Brexit a réduit la pertinence économique de cette question et tous les États membres (à l'exception du Danemark) ont pris des obligations légales pour finalement adopter l'euro. Mais des solutions pourraient être trouvées pour limiter cette source de financement (et éventuellement les dépenses connexes) aux seuls pays de la zone euro.

Un obstacle potentiel à l'exploitation de la création du Fonds de relance pour doter l'UE de véritables ressources propres est que cela pourrait prendre trop de temps et que le Fonds devrait être disponible immédiatement. Ce n'est cependant pas une bonne raison de reporter indéfiniment la recherche de meilleures méthodes de financement du budget de l'UE. Initialement, les ressources propres supplémentaires nécessaires pour émettre la dette de l'UE pourraient prendre la forme de transferts gouvernementaux, mais les États membres pourraient s'engager à entamer immédiatement les travaux préparatoires pour remplacer ces transferts par une taxe propre adéquate de l'UE.

Références

Blanchard, O, A Leandro et J Zettelmeyer (2020) «Revisiter le cadre budgétaire de l'UE à une époque de bas taux d'intérêt», document présenté lors de l'atelier EFB – CEPR-ACES «Repenser le cadre budgétaire européen".

Boone, L, D Haugh, N Pain et V Salins (2020), «Tackling the fallout from COVID-19», dans R Baldwin et B Weder di Mauro (éds), L'économie au temps de COVID-19, un livre électronique VoxEU.org, CEPR Press.

Corsetti, C et A Erce (2020), “Maturité, ancienneté et taille: assurez-vous que le soutien de l'ESM en cas de pandémie est adapté à l'objectif», VoxEU.org, 29 avril.

Garicano, L (2020), “Vers un Fonds européen pour la reconstruction», VoxeEU.org, 5 mai.

Giavazzi, F et G Tabellini (2020), «Covid Perpetual Eurobonds: conjointement garantis et soutenus par la BCE», VoxeEU.org, 24 mars.

Groupe de haut niveau sur les ressources propres (2016), «Financement futur de l'UE".

Poiares Maduro, M (2020), “Quelques remarques préliminaires sur la décision PSPP de la Cour constitutionnelle allemande», Verfassungsblog sur Matters Constitutional.

Groupe Spinelli (2020), «Une Europe fédérale: la sortie de crise".