Plans budgétaires en Europe: pas de divergence mais pas de coordination – Championnat d’Europe 2020

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Vincent Aussilloux, Adam Baïz, Matthieu Garrigue, Philippe Martin, Dimitris Mavridis 19 février 2021

Au début de la crise de Covid-19, des inquiétudes ont émergé quant à une divergence potentielle dans la zone euro (par exemple Boot et al.2020). Ces préoccupations étaient valables compte tenu de l'ampleur sans précédent et de l'impact asymétrique du choc. Ces préoccupations ont également été aggravées par la situation initiale de la zone euro, avec des déséquilibres potentiellement déstabilisants entre les pays «du cœur» et «de la périphérie».

Des appels à des réponses coordonnées – en particulier sur le front budgétaire – sont apparus rapidement (Baldwin et Weder di Mauro 2020). La BCE a agi rapidement afin de fournir un espace budgétaire (Bartsch et al.2020a) en maintenant les coûts d'emprunt à un niveau bas et en fournissant efficacement un soutien monétaire à la dette publique. Les mêmes auteurs ont également noté que «la correction des déséquilibres actuels entre investissement et épargne, pourrait s'inscrire dans un cercle vertueux de croissance plus forte et de réduction de l'endettement» (Bartsch et al. 2020b). La réponse budgétaire au niveau national a été forte dans toute l'Europe, et le paquet budgétaire sans précédent adopté par le Conseil européen cet été – Next Generation EU – est une étape importante vers la résolution des divergences potentielles dans la zone euro.

En allouant davantage de fonds aux pays les plus touchés par le choc, la facilité de relance et de résilience de l'UE a choisi la bonne stratégie. Mais deux préoccupations demeurent. Premièrement, il n'y a pas d'objectif explicite de réduction des déséquilibres des comptes courants de la zone euro. Deuxièmement, il n'y a pas de coordination des plans budgétaires nationaux, ce qui peut en fait aggraver les déséquilibres préexistants des comptes courants.

Dans un rapport récent produit par l'Office Français de la Productivité (Office National de la Productivité 2020), nous fournissons une étape préliminaire (mais incomplète) vers l'analyse de cette préoccupation. Pour ce faire, nous avons compilé une comparaison complète et détaillée de toutes les mesures annoncées par les six plus grandes économies européennes, cinq pays de la zone euro (Allemagne, France, Italie, Espagne et Pays-Bas) et un étranger (Royaume-Uni). Un résumé de nos résultats est présenté ici.

Une comparaison des montants agrégés des plans d'urgence et de relèvement

Notre principale contribution est de proposer une comparaison détaillée de la nature des plans budgétaires pour ces pays. D'autres enquêtes (Bruegel 2020, OCDE 2020) proposent des analyses complémentaires sur un ensemble différent de pays. Le données détaillées sur les mesures, disponibles pour d'autres chercheurs, peut être utile pour une analyse plus approfondie. Il est important de souligner que les annonces peuvent en fin de compte différer des dépenses réelles. Mais à ce stade précoce, nous ne pouvons analyser que les mesures annoncées.1 Pour faciliter les comparaisons, nous commençons par distinguer deux catégories de schémas. Premièrement, il existe des mesures fiscales telles que des subventions ou des crédits d'impôt. Deuxièmement, il existe des mesures de liquidité et de garantie, telles que le report des impôts et des cotisations sociales, des prêts garantis par l'État ou des garanties publiques. Cette distinction évite de mélanger des dépenses à effet immédiat et des garanties qui n'auront – selon toute vraisemblance – qu'un impact limité sur le solde budgétaire dans les années à venir. Les mesures de liquidité et de garantie sont donc traitées séparément dans notre rapport, et les statistiques descriptives présentées ci-après ne portent que sur des mesures fiscales immédiates en ce sens qu'aucun remboursement n'est attendu des agents économiques qui en bénéficient.

La réponse budgétaire la plus importante a été annoncée en Espagne, avec un effort global (urgence et reprise) équivalent à 11,2% de son PIB. Le Royaume-Uni et l'Allemagne sont deuxième et troisième, avec des montants annoncés équivalant respectivement à 9,1% et 8,4% de leur PIB.

Dans ce contexte, la réponse annoncée par la France est importante par rapport aux normes historiques, à 7,6% de son PIB (185 milliards d’euros). Cependant, ses mesures d'urgence sont moins importantes que dans les autres pays de l'échantillon, avec 3,8% de son PIB (93 milliards d'euros) contre 8% au Royaume-Uni, 5,4% en Espagne, 4,8% en Allemagne, 4,5% aux Pays-Bas et 3,8% en Italie. En revanche, par rapport à l'Allemagne, le plan de relance français est légèrement plus important (3,8% de son PIB contre 3,6% en Allemagne), mais avec une mise en œuvre plus longue dans le temps (quatre ans contre deux seulement en Allemagne).

Figure 1 Montant des mesures d'urgence budgétaire immédiate annoncées et du plan de relance par pays, hors mesures de liquidité et de garantie et hors stabilisateurs automatiques

Plans budgétaires en Europe: pas de divergence mais pas de coordination - Championnat d'Europe 2020

Noter: les montants agrégés des paquets nationaux d'urgence et de relèvement correspondent aux montants annoncés le 17 décembre 2020 pour la France et le 15 ou 20 novembre pour les autres pays. Les mesures annoncées sont plus ou moins étalées dans le temps selon les pays: jusqu'à fin 2021 au plus pour les mesures d'urgence, jusqu'à fin 2023 au plus pour les mesures de relance (voir détails dans les annexes).
La source: Sources nationales; calculs des auteurs.

Offre, demande et mesures mixtes

Une question sur l'impact des plans budgétaires nationaux est que si les pays ciblent les mesures différemment du côté de la demande et de l'offre, cela peut affecter les déséquilibres commerciaux. Nous avons donc distingué les mesures selon qu’elles soutiennent l’offre, la demande ou une troisième catégorie – «mixte» – dont les effets sont considérés comme affectant les deux simultanément.

La plupart des programmes de soutien aux entreprises déployés par les différents pays visent principalement les petites et moyennes entreprises (PME), les très petites entreprises (TPE), les travailleurs indépendants et les indépendants. Ces mesures soutiennent la poursuite de l'activité économique, mais permettent également de remplacer les revenus des entrepreneurs qui connaissent une forte baisse de leurs revenus. Ces packages sont donc inclus dans la catégorie «mixte». Les programmes de chômage partiel sont un exemple typique de ces mesures «mixtes», car ils réduisent les coûts des entreprises et atténuent la baisse des revenus des travailleurs qui, autrement, auraient pu perdre leur emploi.

Seuls les aides et subventions destinées aux moyennes et grandes entreprises (ou adressées par défaut à toutes les entreprises quelle que soit leur taille) ont été incluses dans la catégorie «offre». Les mesures de «  demande '' sont celles conçues pour soutenir les revenus des ménages et des personnes vulnérables (comme l'extension des prestations sociales), des mesures de stimulation de la consommation (comme des réductions de TVA) ou des dépenses de santé (achat de matériel médical, augmentation du personnel médical) coûts liés au recrutement, à l'augmentation du temps de travail, etc.).

En ce qui concerne les mesures d’urgence, tous les pays, à l’exception de l’Espagne, convergent vers un effort immédiat – principalement axé sur les régimes d’activité partielle ainsi que sur l’aide aux PME, aux TPE et aux indépendants (inclus dans la catégorie «mixte»). Ces dispositifs représentent jusqu'à 69% de l'effort en Allemagne, 65% en France, 55% en Italie, 52% aux Pays-Bas et 51% au Royaume-Uni. Cela ne devrait pas être une surprise. La crise de Covid-19 a affecté à la fois la demande et l’offre de l’économie, et les mesures gouvernementales ont réagi en conséquence par des mesures «mixtes» qui ont soutenu les deux parties.

Viennent ensuite les mécanismes de demande, qui représentent 49% des mesures fiscales d'urgence en Espagne et 41% au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. La part des mesures d'urgence pour soutenir la demande est plus limitée en France (19%) et en Italie (22%).

Figure 2 Stratégie d'allocation des plans d'urgence par pays

Plans budgétaires en Europe: pas de divergence mais pas de coordination - Championnat d'Europe 2020

Noter: les montants indiqués sont étalés sur 2020 et 2021 pour la plupart des pays.
La source: Sources nationales; Retraitements et calculs de la CNLC.

En ce qui concerne les programmes de relèvement, il existe deux groupes distincts de pays. D'une part, le Royaume-Uni et les Pays-Bas, par exemple, ont des plans de relance largement axés sur la demande (89% du montant total pour le plan néerlandais, 69% pour le plan britannique). En revanche, l'Espagne, l'Allemagne et la France présentent des plans de relance plus équilibrés entre les mesures de l'offre et de la demande. L'Allemagne et l'Espagne, par exemple, consacrent environ 49% de leurs dépenses de relance au soutien de la demande, suivies par la France (42%). Il est également à noter que les mesures de relance du Royaume-Uni (1,1% du PIB) sont beaucoup moins importantes que celles de ses voisins européens. Au moment de la rédaction du présent rapport, les détails ou le plan de redressement italien ne sont pas connus et ne peuvent donc pas être inclus dans l'analyse.

Sur la base de cette analyse préliminaire, il n'y a pas de preuve irréfutable que les plans budgétaires des gouvernements nationaux divergeaient fortement en faveur de la demande ou de l'offre de l'économie. De ce point de vue (qualitatif plutôt que quantitatif), la crainte qu’ils puissent aggraver les déséquilibres commerciaux peut ne pas se concrétiser. Cependant, cela implique également qu'en raison de l'absence de coordination sur ces plans, ils n'ont pas été utilisés pour réduire les déséquilibres dans la zone euro. Par exemple, un pays avec un excédent commercial plus important comme l'Allemagne n'a pas orienté son plan budgétaire vers plus de soutien à la demande. Un autre risque que nous identifions dans le rapport est que les pays dont la balance courante est excédentaire pourraient être les premiers à réduire leur relance budgétaire.

Mesures de protection et de réaffectation

La distinction entre les mesures de l’offre et de la demande est standard et utile, mais la nature «mixte» de la crise (et d’une grande partie de la réponse politique) signifie qu’elle n’est pas claire. Pour cette raison, nous avons comparé les réponses budgétaires des pays dans une autre dimension: nous avons classé les différentes mesures selon que leur objectif était de «protéger» ou de «réallouer». La première catégorie contient des mesures visant à protéger les ménages ou les entreprises contre le choc économique et pandémique (faillites, perte de revenus, manque d'accès aux soins, etc.). Le deuxième groupe contient des mesures encourageant la réallocation des ressources dans l'économie pour promouvoir structurellement une reprise plus productive et plus verte, améliorer la compétitivité ou accélérer la transition énergétique.

Les mesures de protection sont généralement à plus court terme. En revanche, les mesures de réaffectation sont plus structurelles et à long terme.

Dans la catégorie protection, nous avons inclus des mesures de chômage partiel; l'aide aux PME, aux TPE et aux indépendants; exonérations des cotisations de sécurité sociale; et les dépenses de santé. Dans la catégorie réallocation, nous avons inclus des mesures de soutien à l'innovation, de promotion de la transition énergétique, ainsi que des investissements dans les infrastructures.

Tous les pays, à l'exception de l'Espagne, se sont principalement concentrés sur les mesures de protection. Celles-ci comprenaient principalement le soutien aux PME, aux TPE et aux travailleurs indépendants; dépenses de santé; ou des régimes de chômage partiel. Ce type de mesure représente 92% de l'ensemble des mesures d'urgence et de relance annoncées par le Royaume-Uni (8,4% du PIB) et 71% en Allemagne (6% du PIB). La grande majorité des mesures de protection se trouvent dans des paquets d'urgence, tandis que les mesures de réaffectation sont presque exclusivement contenues dans des paquets de récupération.

L'Espagne, la France et les Pays-Bas présentent des stratégies plus équilibrées entre les mesures de protection et de réaffectation, tandis que le Royaume-Uni et l'Allemagne se sont davantage concentrés sur la protection à court terme. Les mesures de réallocation représentent 51,5% de l'effort global en Espagne (5,7% du PIB), 42% en France (3,2% du PIB) et 40% aux Pays-Bas (3,1% du PIB). Il est donc intéressant de noter que ces trois pays se distinguent des autres par une stratégie relativement plus centrée sur les accords de réallocation à long terme que sur la protection à court terme.

figure 3 Mesures de protection et de réaffectation par pays

Plans budgétaires en Europe: pas de divergence mais pas de coordination - Championnat d'Europe 2020

La source: Sources nationales; Retraitements et calculs de la CNLC.
Noter: Le package de récupération italien n'est pas inclus car les détails complets de son contenu ne sont pas encore disponibles au moment de la rédaction.

Les références

Baldwin, R et B Weder di Mauro (2020), Atténuer la crise économique du COVID: agissez vite et faites tout ce qu'il faut, Presse CEPR.

Botte, A, E Carletti, H-H Kotz, J P Krahnen, L Pelizzon, M Subrahmanyam (2020), «Coronavirus et stabilité financière 2.0: agir conjointement maintenant, mais aussi penser à demain», VoxEU.org, 25 mars.

Bartsch, E, A Bénassy-Quéré, G Corsetti et X Debrun (2020a), «Plus forts ensemble? Le policy-mix contre-attaque», VoxEU.org, 15 décembre. Disponible à:

Bartsch, E, A Bénassy-Quéré, G Corsetti et X Debrun (2020b), Tout est dans le mix: comment les politiques monétaire et budgétaire peuvent fonctionner ou échouer ensemble, Rapports de Genève sur l'économie mondiale 23, CEPR.

Anderson, J, E Bergamini, S Brekelmans, A Cameron, Z Darvas, M Domínguez Jíménez, K Lenaerts et C Midões (2020), «La réponse budgétaire aux retombées économiques du coronavirus», The Bruegel, 24 novembre.

Office national de la productivité (2021), «La crise du Covid-19 et ses effets sur la productivité et la compétitivité», deuxième rapport du NPB.

Notes de fin

1 Les montants agrégés des plans nationaux d'urgence et de relance correspondent aux montants annoncés le 17 décembre 2020 pour la France, et le 15 ou 20 novembre pour les autres pays. Les mesures annoncées sont plus ou moins étalées dans le temps selon les pays: jusqu'à fin 2021 au plus pour les mesures d'urgence, jusqu'à fin 2023 au plus pour les mesures de relance.