Relance ou désintégration? Ce que Covid-19 signifie pour l'avenir de l'Europe – Championnat d’Europe 2020

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Comment la crise provoquée par Covid-19 pourrait-elle affecter l'avenir de l'intégration européenne? Sir Michael Leigh identifie jusqu'à présent deux interprétations distinctes de la pandémie: un scénario dans lequel Covid-19 devient le point de départ d'une relance de l'UE, et une voie alternative dans laquelle la crise précipite la désintégration de l'UE.

L'épidémie de Covid-19 a été une période éprouvante pour l'Union européenne et pour une grande partie du monde. Certains y voient une expérience charnière pour l'UE, accélérant l'intégration européenne de manière inattendue. D'autres considèrent l'épidémie comme un drain de pouvoir de Bruxelles vers les capitales nationales, les États, voire les régions et les villes étant les principaux acteurs des efforts visant à renforcer la santé publique.

Deux grands scénarios pour l’avenir de l’UE résument ces différentes interprétations. Ce ne sont pas des scénarios scientifiques, mais plutôt des récits sur la façon dont l'UE peut évoluer. J'appelle le premier récit «relance» – il trace une voie vers une plus grande intégration, basée sur les tendances visibles aujourd'hui. Le deuxième discours est appelé «désintégration», qui met en évidence des risques qui pourraient éventuellement conduire à l’effondrement de l’UE.

Ces deux histoires peuvent sembler des cas extrêmes. Mais ce ne sont pas des constructions artificielles arrachées à l'air pour des raisons d'argumentation. L'avocat le plus éloquent de la «relance» de l'UE est le président français Emmanuel Macron, avec le soutien de la chancelière allemande Angela Merkel, et avec les chefs des institutions européennes dans des rôles de soutien. Les discours de Macron, à partir de la Sorbonne en 2017, ainsi que les discours sur «l’état de l’Union» des deux derniers présidents de la Commission regorgent de propositions concrètes pour la relance de l’UE.

Les prédictions ou les avertissements d'effondrement ne viennent pas principalement des suspects habituels – eurosceptiques et nationalistes extrémistes – mais des principaux dirigeants pro-UE et en fait des universitaires et des groupes de réflexion. La chancelière Merkel a averti en 2010, en pleine crise financière, que l'Union européenne elle-même pourrait échouer si l'euro s'effondrait. Cette année, Macron et le Premier ministre italien Giuseppe Conte ont tous deux prédit l’effondrement de l’UE à moins qu’elle n’accepte un généreux fonds de relance. Le Premier ministre polonais a évoqué en décembre l’effondrement de l’UE si elle persiste avec une conditionnalité stricte de l’État de droit pour le budget.

Certes, ces avertissements sont généralement tactiques, et dans certains cas cyniques, destinés à pousser les autres à accepter le résultat préféré de l’orateur sur une question litigieuse. Pourtant, ils résonnent dans les médias et véhiculent le message que l'effondrement est pensable. La littérature académique est également remplie de «nécrologies» pour l'Europe, d '«euro-tragédies», d'études sur la désintégration et les dystrophies de ce à quoi notre continent ressemblera «après l'Europe». Un Sondage d'opinion ECFR L'année dernière a montré que plus de la moitié des personnes interrogées dans 14 pays pensaient que l'UE allait probablement s'effondrer d'ici une génération, même si une majorité a déclaré qu'elle soutenait elle-même le projet européen.

Ces scénarios ou récits contrastés sur l'avenir de l'Europe devraient être testés rigoureusement en utilisant des preuves sur l'opinion publique, le commerce, les investissements, les flux de capitaux, l'échange de données, les transports et d'autres formes d'interpénétration politique et économique. Mais pour le moment, nous ferons un bref examen qualitatif de la question de savoir si la réponse de l’UE à Covid-19 tend à soutenir l’hypothèse de «relance» ou de «désintégration».

Relancer

Le fondement philosophique du scénario de relance est une version de la méthode Monnet, du fonctionnalisme et de la théorie des retombées. Monnet a été cité et mal cité ces derniers temps au sujet de l'Europe forgée dans l'adversité. Cela suggère que les crises – comme Covid-19 – peuvent conduire à des avancées qui autrement auraient été inimaginables. Ces étapes résultent souvent de la réponse de l’UE aux conséquences inattendues de décisions antérieures.

La réponse de l’UE à l’épidémie conforte-t-elle le scénario de la relance? Selon ce récit, la réaction de l’UE à Covid-19 a répondu aux nouvelles demandes et a emmené l’UE sur un nouveau territoire. La réponse de l’UE a amélioré son image et renforcé la confiance du public – malgré la situation sanitaire et économique préoccupante qui persiste aujourd’hui et la résistance aux mesures restrictives dans plusieurs pays.

Ce discours positif rappelle que la Commission a réagi à la pénurie initiale d'équipements de protection individuelle et de masques en demandant aux pays membres de renoncer aux interdictions d'exportation au sein du marché unique et qu'ils s'y sont rapidement conformés. La Commission a alors lancé une activité entièrement nouvelle, l'achat conjoint européen d'équipements de protection individuelle, mettant fin à la «diplomatie des masques» chinoise et russe et, plus important encore, elle a introduit l'achat de vaccins par l'UE. Le rôle de l’UE dans la fourniture de vaccins, même s’il est mal compris, a amélioré l’image de l’UE dans la plupart des pays membres.

La Commission a également proposé un programme innovant pour atténuer les risques de chômage dans l'urgence (SURE). Cela implique des prêts à des taux légèrement inférieurs à ceux qui seraient autrement disponibles pour les autorités nationales. Les gros titres en milliards d'euros transmettent aux médias et à l'opinion publique le message de la solidarité européenne en cette période de besoin.

La Commission a proposé une «union de la santé» avec une nouvelle agence (European Health Emergency Response Authority) chargée de stocker les fournitures médicales et l'actuel Centre européen de prévention et de contrôle des maladies doté de plus de ressources. Ces changements poussent l'UE au-delà de son implication limitée dans le domaine de la santé publique, qui est principalement une responsabilité nationale, même si les changements administratifs eux-mêmes ne captivent pas l'opinion publique et ont besoin de temps pour montrer des effets concrets.

Relance ou désintégration? Ce que Covid-19 signifie pour l'avenir de l'Europe
 - Championnat d'Europe 2020

Charles Michel, présidente du Conseil européen, Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, et Angela Merkel, chancelière allemande, lors d'une conférence de presse du Conseil européen le 11 décembre 2020, crédit: Conseil européen

Le Fonds européen de relance, baptisé «Next Generation EU», a brisé le tabou sur les euro-obligations, qu'il marque ou non un moment véritablement «hamiltonien». Il a presque doublé le budget proposé par l’UE pour les sept prochaines années. Ces fonds seront en partie consacrés à de nouveaux projets environnementaux et numériques ambitieux, répondant aux besoins actuels et futurs. Le temps nous dira s'il s'agissait d'une réaction de crise ponctuelle ou du début d'un processus. La chancelière Merkel a compris que la solidarité fiscale était nécessaire pour maintenir l'union de l'UE et a réussi à mobiliser le soutien pour cela en Allemagne et même auprès des «cinq frugaux», de l'Autriche, du Danemark, de la Finlande, des Pays-Bas et de la Suède.

À son tour, le Fonds de relance a créé le besoin de nouvelles «ressources propres» pour assurer le service et éventuellement rembourser la dette, assumée par la Commission au nom de l'UE. Si, comme cela semble probable, ces nouvelles ressources prennent la forme d'une taxe européenne, que ce soit sur les émissions de carbone, les entreprises numériques ou les plastiques, cela entraînerait l'UE dans un tout nouveau territoire, un exemple presque classique de retombées. La Banque centrale européenne a également innové avec son programme d'achat d'urgence en cas de pandémie, qui représente plus de 7% du PIB, malgré les doutes de la Cour constitutionnelle allemande.

Certes, il existe des querelles juridiques et politiques concernant plusieurs de ces initiatives. La Hongrie et la Pologne se sont fermement opposées à la conditionnalité de l'état de droit. Mais des solutions de compromis ont été trouvées, grâce à un processus de négociation typique, avec l'émergence d'un accord global dans lequel les États membres estiment que leurs divers intérêts sont préservés.

Poursuivant ce récit optimiste, Covid-19 a relancé la coopération franco-allemande, qui languissait, et qui était considérée comme la «locomotive» de l'intégration européenne depuis les jours de feu le président français Valery Giscard d'Estaing et allemand Chancelier Helmut Schmidt. La Commission n'a présenté des propositions détaillées pour le fonds de redressement et le budget qu'après que Paris et Berlin se soient mis d'accord sur l'approche générale et les montants.

Le scénario de la relance tient également compte du fait que les populistes eurosceptiques ont eu une mauvaise épidémie. La migration, leur principal problème, a perdu son avantage, pour l'instant, car les arrivées ont chuté à cause de l'épidémie. Les règles de la zone euro et de Schengen, auxquelles les populistes s'opposent, ont été suspendues. Les populistes anti-UE ont tenté de se réinventer en opposant aux restrictions de Covid-19, avec peu de succès jusqu'à présent.

L'opinion publique à travers l'Europe approuve que l'UE prenne de nouveaux pouvoirs pour faire face aux défis de santé publique et est plus critique à l'égard de la réponse au niveau national. Certes, les attentes des gouvernements nationaux sont plus élevées que les attentes de l'UE et sont donc plus facilement déçues. Dans une enquête du Parlement européen publiée début décembre, les deux tiers des personnes interrogées ont convenu que l'UE devrait avoir plus de compétences pour faire face à des crises comme l'épidémie de coronavirus, tandis que 77% pensent que l'UE devrait disposer de plus de moyens financiers.

Désintégration

Le deuxième scénario, la désintégration, donne une lecture plus décourageante de la réponse de l’UE au Covid-19. Le récit va comme ça. Les membres de l'UE ont réagi à l'épidémie dans le désarroi, chacun déterminant sa propre stratégie, sans une pensée pour ses compatriotes européens. Les interdictions initiales d'exporter des masques et autres EPI ont été rapidement annulées mais ont laissé un mauvais arrière-goût.

La plupart des pays, avec peu ou pas de coordination, ont choisi leurs propres stratégies de suppression – en utilisant des verrouillages – mais la Suède, les Pays-Bas et le Royaume-Uni (qui faisaient alors encore partie du marché unique) ont hésité, sous l'influence des notions d'immunité collective. Les pays et régions ont adopté leurs propres règles de verrouillage, leurs propres fermetures de frontières, leur propre assouplissement des restrictions au cours de l'été, leurs propres restrictions de deuxième vague et leurs propres règles pour les vacances d'hiver 2020/2021, avec peu de coordination efficace ou d'échange de bonnes pratiques .

Ce deuxième discours, plus pessimiste, soutient que trois des piliers de l'UE ont été ébranlés par Covid-19: Schengen (fermetures des frontières), les règles en matière d'aides d'État, destinées à garantir une concurrence loyale, et le pacte de stabilité et de croissance, qui reste le règles macroéconomiques pour les membres de la zone euro

La suspension des règles habituelles dans ces trois domaines est censée être temporaire et conforme aux clauses de sauvegarde, mais beaucoup en Europe rappellent l'adage français selon lequel «seul le temporaire est permanent». Peu de larmes seront versées sur la suspension du pacte de stabilité (que Romano Prodi une fois appelé "stupide"). Mais, dans ce discours plus pessimiste, l’utilisation massive des aides d’État par l’Allemagne, tirant parti de ses excédents importants, fausse la concurrence et élargit les divergences au sein du marché unique.

Un fonds de relance solide est nécessaire pour rétablir des règles du jeu équitables. Mais le récit de la désintégration voit des lacunes dans le fondement financier de la réponse de l'UE à Covid-19. Le fonds de relance est considérablement dilué par rapport à la proposition franco-allemande d'origine. L'élément don représente désormais un peu plus de 300 milliards d'euros sur un montant total de 750 milliards d'euros, prêts compris.

En tout état de cause, l'attrait de l'élément prêt est limité, compte tenu des taux d'intérêt historiquement bas. Le chiffre global de 1,8 billion d'euros pour le Fonds de relance et le budget à 7 ans n'a été atteint qu'en réduisant les dépenses innovantes et tournées vers l'avenir (telles que la science, la recherche, l'éducation, les transports et l'aide au développement).

La lutte contre le rejet par la Pologne et la Hongrie des conditions d’état de droit pour le fonds de relance et le budget ainsi que l’éventuel compromis, destiné à maintenir l’union de l’Union, ternit l’image de l’UE. Dans ce récit, le populisme eurosceptique a été, au mieux, en sommeil pendant l'épidémie. Les carences démocratiques de plusieurs États membres remettent en question la légitimité de l’UE et réduisent sa crédibilité en tant que puissance normative.

Implications

Dans l’ensemble, et malgré la persistance de la santé publique et de la crise économique, le bilan positif de la réponse de l’UE au Covid-19 est plus convaincant. Au début, il semblait que l'épidémie marginaliserait l'UE, en raison d'une responsabilité essentiellement nationale en matière de santé publique. Mais de nombreux gouvernements considèrent désormais le rôle de l’UE comme indispensable dans la mesure où ils sont aux prises avec leurs propres problèmes de gouvernance entre les autorités régionales et centrales, et sont confrontés au chômage, à l’inégalité croissante des revenus et à la hausse de la dette nationale.

L'UE clôture l'année engagée dans un degré de solidarité fiscale qui aurait été inimaginable avant l'épidémie. Cela se traduit également par un niveau plus élevé de confiance du public, même si les divisions dans les attitudes à l'égard de l'UE persistent. Dans ses discussions budgétaires, l'UE a enfin fait face au problème du retour en arrière démocratique, mais avec une formule de compromis sur la conditionnalité de l'état de droit qui doit prouver son efficacité.

Ce bref examen informel de la réponse de l’UE à Covid-19 montre également clairement que le débat intégration contre désintégration est basé sur une fausse dichotomie. La dichotomie découle du point de vue maintenant quelque peu dépassé selon lequel tout développement doit être jugé en fonction du fait qu’il s’agit d’un pas vers ou d’une «union toujours plus étroite». La dichotomie s'exprime dans la métaphore classique mais désormais dépassée de l'homme à bicyclette qui doit continuer à colporter plus vite ou tomber. Comme mon collègue Erik Jones l'a dit:

L'erreur est de croire que l'intégration européenne – ou toute intégration, d'ailleurs – est soit oui ou non, en avant ou en arrière, progrès ou régression. L'intégration et la désintégration peuvent avoir lieu en même temps.

Nos deux scénarios contiennent tous deux des éléments de vérité et confirment que l'intégration et la désintégration peuvent se produire simultanément. Il est difficile de prédire lequel prédominera à moyen terme. Toute complaisance au sujet des performances de l’UE serait déplacée, avec de nombreux Européens encore en souffrance, des perspectives économiques étouffées, des problèmes non résolus en suspens et des eurosceptiques cherchant leur meilleure ligne d’attaque. Mais les preuves suggèrent que Covid-19 pourrait s'avérer être un choc salutaire pour l'UE, l'obligeant à mettre de côté certaines procédures douteuses et conflictuelles et à se concentrer sur les domaines politiques qui répondent aux besoins urgents de la population ainsi que défis.


Remarque: cet article donne le point de vue de l'auteur et non la position d'EUROPP – European Politics and Policy ou de la London School of Economics. Crédit d'image en vedette: Conseil européen